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國務院批轉發展改革委等部門
關于抑制部分行業產能過剩和重復建設
引導產業健康發展若干意見的通知
國發〔2009〕38號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

    國務院同意發展改革委等部門《關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展的若干意見》，現轉發給你們，請認真貫徹執行。

    為應對國際金融危機的沖擊和影響，黨中央、國務院審時度勢，及時制定和實施了擴大內需、促進經濟增長的一攬子計劃。按照“保增長、擴內需、調結構”的總體要求，出臺了鋼鐵等十個重點產業調整和振興規劃，在推動結構調整方面提出了控制總量、淘汰落后、兼并重組、技術改造、自主創新等一系列對策措施，各地也相繼出臺了一些扶持產業發展的政策措施。目前，政策效應已初步顯現，企業生產經營困難情況有所緩解，產業發展總體向好。但從當前產業發展狀況看，結構調整雖取得一定進展，但總體進展不快，各地區、各行業也不平衡。不少領域產能過剩、重復建設問題仍很突出，有的甚至還在加劇。特別需要關注的是，不僅鋼鐵、水泥等產能過剩的傳統產業仍在盲目擴張，風電設備、多晶硅等新興產業也出現了重復建設傾向，一些地區違法、違規審批，未批先建、邊批邊建現象又有所抬頭。

    對于部分行業出現的產能過剩和重復建設，如不及時加以調控和引導，任其發展，市場惡性競爭難以避免，經濟效益難以提高，并將導致企業倒閉或開工不足、人員下崗失業、銀行不良資產大量增加等一系列問題，不僅嚴重影響國家擴大內需一攬子計劃的實施效果和來之不易的企穩向好的形勢，而且將錯失利用國際金融危機形成的市場形勢推動結構調整的歷史機遇。

    各地區、各部門要根據本通知精神，切實把思想和行動統一到黨中央、國務院的決策部署上來，認真貫徹落實科學發展觀，進一步增強大局意識、責任意識和憂患意識，在保增長中更加注重推進結構調整，堅持產業政策導向，嚴格執行環境監管、用地管理、金融政策和項目投資管理有關規定，將堅決抑制部分行業產能過剩和重復建設作為結構調整的重點工作抓緊抓好。要大力發展符合市場需求的高新技術產業和服務業，把握好調整的方向、力度和節奏，切實轉變經濟發展方式，提高經濟發展的質量和效益，促進經濟社會全面協調可持續發展。

國務院             
二○○九年九月二十六日     

關于抑制部分行業產能過剩和重復建設
引導產業健康發展的若干意見
發展改革委　工業和信息化部　監察部　財政部
國土資源部　環境保護部　人民銀行
質檢總局　銀監會　證監會

    為切實將黨中央、國務院應對國際金融危機的一攬子計劃落到實處，鞏固和發展當前經濟企穩向好的勢頭，加快推動結構調整，堅決抑制部分行業的產能過剩和重復建設，引導新興產業有序發展，現提出以下意見：

    一、部分行業產能過剩和重復建設問題需引起高度重視

    為應對國際金融危機的沖擊和影響，黨中央、國務院審時度勢，及時制定和實施了擴大內需、促進經濟增長的一攬子計劃。按照“保增長、擴內需、調結構”的總體要求，出臺了鋼鐵等十個重點產業調整和振興規劃，在推動結構調整方面提出了控制總量、淘汰落后、兼并重組、技術改造、自主創新等一系列對策措施，各地也相繼出臺了一些扶持產業發展的政策措施。目前政策效應已初步顯現，工業增速穩中趨升，企業生產經營困難情況有所緩解，產業發展總體向好。

    但從當前產業發展狀況看，結構調整雖取得一定進展，但總體進展不快，各地區、各行業也不平衡。不少領域產能過剩、重復建設問題仍很突出，有的甚至還在加劇。特別需要關注的是，不僅鋼鐵、水泥等產能過剩的傳統產業仍在盲目擴張，風電設備、多晶硅等新興產業也出現了重復建設傾向，一些地區違法、違規審批，未批先建、邊批邊建現象又有所抬頭。

    （一）鋼鐵。2008年我國粗鋼產能6.6億噸，需求僅5億噸左右，約四分之一的鋼鐵及制成品依賴國際市場。2009年上半年全行業完成投資1405.5億元，目前在建項目粗鋼產能5800萬噸，多數為違規建設，如不及時加以控制，粗鋼產能將超過7億噸，產能過剩矛盾將進一步加劇。

    （二）水泥。2008年我國水泥產能18.7億噸,其中新型干法水泥11億噸，特種水泥與粉磨站產能2.7億噸，落后產能約5億噸，當年水泥產量14億噸。目前在建水泥生產線418條，產能6.2億噸，另外還有已核準尚未開工的生產線147條，產能2.1億噸。這些產能全部建成后，水泥產能將達到27億噸，市場需求僅為16億噸，產能將嚴重過剩。

    （三）平板玻璃。2008年全國平板玻璃產能6.5億重箱，產量5.74億重箱，約占全球產量的50%，其中浮法玻璃產量為4.79億重箱，占平板玻璃總量的80%。2009年上半年新投產13條生產線，新增產能4848萬重箱，目前各地還有30余條在建和擬建浮法玻璃生產線，平板玻璃產能將超過8億重箱，產能明顯過剩。

    （四）煤化工。近年來，一些煤炭資源產地片面追求經濟發展速度，不顧生態環境、水資源承載能力和現代煤化工工藝技術仍處于示范階段的現實，不注重能源轉化效率和全生命周期能效評價，盲目發展煤化工。傳統煤化工重復建設嚴重，產能過剩30%，在進口產品的沖擊下，2009年上半年甲醇裝置開工率只有40%左右。目前煤制油示范工程正處于試生產階段，煤制烯烴等示范工程尚處于建設或前期工作階段，但一些地區盲目規劃現代煤化工項目，若不及時合理引導，勢必出現“逢煤必化、遍地開花”的混亂局面。

    （五）多晶硅。多晶硅是信息產業和光伏產業的基礎材料，屬于高耗能和高污染產品。從生產工業硅到太陽能電池全過程綜合電耗約220萬千瓦時/兆瓦。2008年我國多晶硅產能2萬噸，產量4000噸左右，在建產能約8萬噸，產能已明顯過剩。我國光伏發電市場發展緩慢，國內太陽能電池98%用于出口，相當于大量輸出國內緊缺的能源。

    （六）風電設備。風電是國家鼓勵發展的新興產業。2008年底已安裝風電機組11638臺，總裝機容量1217萬千瓦。近年來風電產業快速發展，出現了風電設備投資一哄而上、重復引進和重復建設現象。目前，我國風電機組整機制造企業超過80家，還有許多企業準備進入風電裝備制造業，2010年我國風電裝備產能將超過2000萬千瓦，而每年風電裝機規模為1000萬千瓦左右，若不及時調控和引導，產能過剩將不可避免。

    此外，電解鋁、造船、大豆壓榨等行業產能過剩矛盾也十分突出，一些地區和企業還在規劃新上項目。目前，全球范圍內電解鋁供過于求，我國電解鋁產能為1800萬噸，占全球42.9%，產能利用率僅為73.2%；我國造船能力為6600萬載重噸，占全球的36%，而2008年國內消費量僅為1000萬載重噸左右，70%以上產量靠出口；大型鍛件存在著產能過剩的隱憂；化肥行業氮肥和磷肥自給有余，鉀肥嚴重短缺，產業結構亟待進一步優化。

    必須清醒地認識到，2008年第四季度以來我國工業生產經營出現的困難，一方面是國際金融危機沖擊的外因影響，另一方面也有我國經濟發展方式粗放的內因，不少行業重復建設、盲目擴張，在外需嚴重萎縮的情況下產能過剩矛盾加劇。當前我國經濟回升的基礎還不夠穩固，應對國際金融危機取得的成果還是初步的、階段性的。對于部分行業出現的產能過剩和重復建設，如不及時加以調控和引導，任其發展，市場惡性競爭難以避免，經濟效益難以提高，并將導致企業倒閉或開工不足、人員下崗失業、銀行不良資產大量增加等一系列問題，不僅嚴重影響國家擴大內需一攬子計劃的實施效果和來之不易的企穩向好的形勢，而且將錯失利用國際金融危機形成的市場形勢推動結構調整的歷史機遇。因此，盡快抑制產能過剩和重復建設，把有限的要素資源引導和配置到優化存量、培育新的增長點上來，大力發展符合市場需求的高新技術產業和服務業，不僅對實現產業的良性發展，而且對轉變發展方式，實現經濟社會可持續發展具有重要的意義。

    二、正確把握抑制產能過剩和重復建設的政策導向

    當前，我國經濟正處于企穩回升的關鍵時期，必須認真貫徹落實科學發展觀，進一步統一思想，增強憂患意識，在保增長中更加注重推進結構調整，將堅決抑制部分行業產能過剩和重復建設作為結構調整的重點工作抓緊、抓實，抓出成效。抑制產能過剩和重復建設所涉及的行業具有很強的市場性和全球資源配置特點，既要充分發揮市場機制的作用，又要輔之必要的調控措施，注意把握好以下原則和產業政策導向：

    （一）主要原則。

    一是控制增量和優化存量相結合。嚴格控制產能過剩行業盲目擴張和重復建設，推進企業兼并重組和聯合重組，加快淘汰落后產能；結合實施“走出去”戰略，支持有條件的企業轉移產能，形成參與國際產業競爭的新格局；依靠技術進步，優化存量，調整產品結構，謀求有效益、有質量、可持續的發展。

    二是分類指導和有保有壓相結合。對鋼鐵、水泥等高耗能、高污染產業，要堅決控制總量、抑制產能過剩；鼓勵發展高技術、高附加值、低消耗、低排放的新工藝和新產品，延長產業鏈，形成新的增長點。對多晶硅、風電設備等新興產<