省內政策法規(guī)
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全面深化改革背景下國有企業(yè)審計研究
發(fā)布日期：2016-08-01作者：jtsjb點擊量：11162次
省審計廳企業(yè)審計處課題組
一、新一輪國企改革背景下國有企業(yè)審計的發(fā)展趨勢
（一）審計方向：由國企審計向國資審計轉變
黨的十八屆三中全會《決定》中清楚地闡明：以管資本為主來建立國有資產監(jiān)管體系。也就是說，從長遠來看，除了極少數行業(yè)和企業(yè)以外，完全的國有企業(yè)將來會逐步消失，留下的只有國有資本。將來各級國資委監(jiān)管的對象，就是國有資本，而不是國有企業(yè)。而且，出資人的職能，不再是國資委的職能，而是資本運營公司的職能。
從這個改革方向，我們必須認真思考未來的審計方向。當前的改革路徑，就是以國資改革全面帶動國企改革，按照市場化、專業(yè)化和國際化為導向，大力發(fā)展混合所有制經濟，推動國有企業(yè)走公眾公司的道路，明確政府由“管資產”轉向“管資本”。隨著改革的深入，傳統(tǒng)意義上的國有企業(yè)將逐漸減少，審計方向必定將隨著形勢的發(fā)展，由國企審計向國資審計轉變。
（二）審計內容：由財務審計向綜合審計轉變
根據審計署劉家義審計長關于國家審計“免疫系統(tǒng)論”的闡述，國有企業(yè)審計也應該從以監(jiān)督約束、查錯糾弊、批判揭露為導向的傳統(tǒng)財務收支審計向以完善和健全管理體制、預防和抵御經濟風險、維護國家安全為導向的綜合審計發(fā)展。
隨著新一輪國資國企改革的深入，在宏觀層面上審計應關注國有資本經營預算管理、國有企業(yè)布局合理性等問題；在中觀層面上審計應關注產業(yè)集中度問題；在微觀層面上審計應關注企業(yè)發(fā)展創(chuàng)新環(huán)境的改善、發(fā)展創(chuàng)新能力和人員素質的提高，還要關注國有企業(yè)的跨國并購、跨國投資、資產質量、保值增值等問題。當前，為保障這一輪國資國企改革大力發(fā)展混合所有制經濟的戰(zhàn)略部署，還應該關注混合所有制發(fā)展進程中涉及國有產權交易的審計問題，以保證國有資產安全。
（三）審計組織：由自行審計向購買服務轉變
黨的十八大強調，要加強和創(chuàng)新社會管理，改進政府提供公共服務方式。國務院對進一步轉變政府職能、改善公共服務作出了重大部署，明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度。2013年9月，國務院辦公廳下發(fā)了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》。
隨著本輪國資國企改革的深入發(fā)展，政府由原來國有企業(yè)的唯一股東變成了控股股東或參股股東。這時，就需要國家審計順應環(huán)境變化，做出相應的調整。在新形勢下，國家審計由于自身審計力量的限制，為保障審計范圍的全覆蓋要求，應該主要走“間接監(jiān)督”的道路，即逐步淡化其以往對國有企業(yè)的直接監(jiān)督職能，轉而以加強對財政部門、國資委、產權交易市場等監(jiān)管部門的再監(jiān)督職能，通過大量購買社會審計、社會鑒證和社會評估類的服務，達到“經濟性”、“效益性”、“法紀性”的監(jiān)督，完成對國資國企改革進程中全部重大事項的審計監(jiān)督。
（四）審計安排：由年度計劃向跟蹤審計轉變
我國各級審計機關每年年初都會編制審計計劃。有關法律規(guī)定：審計機關應當將年度審計項目計劃報經本級政府行政首長批準并向上一級審計機關報告。年度審計項目計劃一經下達，審計項目組織和實施單位應當確保完成，不得擅自變更。完成審計項目計劃可以說是各級審計機關每年最重要的工作。
但年度計劃一般都以事后審計為主要方式。事后審計監(jiān)督性、揭示性有余，而預防性不足。在這一輪影響深遠、涉及體量巨大的國資國企改革到來之際，跟蹤審計應該成為國家審計的重要方式，這種審計方式能夠及時發(fā)現并糾正企業(yè)運行、發(fā)展、改革中的問題，有效發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能，控制改革風險。
（五）審計方式：由全面審計向專項審計轉變
當前我國的國有企業(yè)審計主要是走企業(yè)領導人員經濟責任審計和財政財務收支審計的路子。這類審計往往是全面審計，雖然審查徹底、成績斐然，但工作量大、費時費力，審計組從進駐開始到出點動輒就是幾個月的時間，而且審計成果很難馬上發(fā)揮作用，缺乏時效性。國有企業(yè)審計應該進一步創(chuàng)新審計方式方法，比如，針對國資國企改革中的某個具體問題(如產業(yè)集中、有序進退、產權轉讓等)開展多企業(yè)專項審計調查，針對同類型審計項目發(fā)現的普遍性、苗頭性問題，進一步挖掘提升，提出相應的審計建議。
改革就是一個試錯的過程，要鼓勵企業(yè)勇于創(chuàng)新，有勇氣試錯，審計方式方法的選擇影響不小。對于本輪國資國企改革來說，專項審計(調查)是有效途徑。專項審計的特點是影響范圍小，審查重點突出，針對性強，時效性強，且成本低。國有企業(yè)審計不能再就企業(yè)論企業(yè)，而必須做到就問題論企業(yè)，就企業(yè)論行業(yè)，就行業(yè)論經濟，就經濟論安全，積極發(fā)揮審計作用。
（六）審計作用：由監(jiān)督審計向管理審計轉變
長期以來，我們側重于發(fā)揮審計的監(jiān)督作用，忽視了以審計促進制度、體制和機制的完善和改革，充分發(fā)揮審計的建設性功能作用。
在微觀層面上，審計應該從科學管理角度，對健全內部控制和公司治理結構、完善發(fā)展創(chuàng)新環(huán)境提出審計建議，在充分分析影響企業(yè)績效的風險因素的基礎上提出提高績效、降低風險的審計建議；在中觀層面上，審計應該對有關行業(yè)政策的合理性提出建議，推動行業(yè)主管部門加快相關標準政策的制定和完善；在宏觀層面上，對承擔部分政府職能和國家產業(yè)政策的國有企業(yè)，審計應該為政府提供相關政策建議，政府在制定政策時也應該能夠考慮和吸收國家審計的審計建議。因為這些審計建議有科學體系，既包括制度構成，又包括體制設計，并有相關實施機制予以保證。這里論述的，就是下一階段管理型審計的發(fā)展方向。
（七）審計體制：由國審為主向三審融合轉變
每當談到國家審計同社會審計、內部審計的關系時，我們首先想到的就是一種監(jiān)督與被監(jiān)督、指導與被指導的關系。國家審計始終是國有企業(yè)審計的主導。但是，隨著本輪國資國企改革深入發(fā)展，國家將不再是國有企業(yè)的唯一股東。混合所有制的發(fā)展，以及國有企業(yè)上市使得國外戰(zhàn)略投資者和其他民間資本投資者也有機會成為國有企業(yè)的股東。而《審計法》第二十一條對國有控股企業(yè)的審計只有模糊的界定，“對國有資產占控股地位或者主導地位企業(yè)的審計監(jiān)督，由國務院規(guī)定。”
對于改革后的國有控股、參股企業(yè)以及上市公司來說，當前審計體制的弊端日益顯露，各種重復審計浪費了企業(yè)資源，而國家審計的獲益方僅為政府這個股東，容易引起其他非國有股股東的不滿。為解決這一問題，國家審計必須要找準自身的角色定位，以社會審計監(jiān)督者的角色，通過加強對社會審計的監(jiān)督，保障社會審計作用的正確發(fā)揮，從而達到在盡可能少占用企業(yè)資源的前提下監(jiān)管企業(yè)的目的。利用好內部審計這個資源也是國家審計在國有控股、參股企業(yè)以及上市公司中繼續(xù)發(fā)揮作用的有效途徑。內部審計所擁有的大量審計資源和優(yōu)勢同樣可以幫助國家審計達到事半功倍的效果。由“國審為主”向“三審融合”的轉變，是我們在這場改革大潮中必須接受的思想觀念和審計體制形式的轉變。
（八）人才建設：由專業(yè)人才向復合人才轉變
以往談到專業(yè)審計人員，我們往往重視并強調財會專業(yè)背景，但當前的這場改革正促使我們的專業(yè)審計人員向復合型人才方向發(fā)展。未來的國有企業(yè)審計將更加強調宏觀性、服務性、建設性和前瞻性，對審計人員素質將提出更高的要求，需要審計人員具有研究型思維并且成為分析和解決問題的高手。審計人員亟需進一步完善知識結構，豐富經濟學、政治學、社會學、管理學、哲學等相關知識，尤其是加大宏觀經濟學、產業(yè)經濟學、國際經濟學、貿易經濟學、技術經濟學、環(huán)境經濟學、制度經濟學的學習力度。另外，審計人員還應該成為企業(yè)管理的行家，以便從經濟學和管理學的視角提升審計建議的科學性，為此審計人員還需要精通公司治理、內部控制、風險管理等相關知識。未來我們各級審計機關在招錄審計人員時應該充分考慮到上述復合知識結構的要求。
這一輪改革后的國有企業(yè)，其所有者將包括國家、戰(zhàn)略投資者和民間投資者等多元主體，國有企業(yè)不再為國家獨自擁有。國家審計在對企業(yè)進行審計時，必須妥善處理好與非國有股股東的關系，從而保證審計作用的正確發(fā)揮。因此，要明確國家審計的使命是保證整個企業(yè)的安全和效率，促使所有股東的整體利益最大化。要改變傳統(tǒng)的“管理型政府”的舊觀念，樹立起“服務型政府”的新理念，多讓市場說話，少用行政命令，尊重非國有股股東權益，尊重每一位參與改革的人民群眾的利益訴求，在審計工作中時刻注意規(guī)范自身的行為，充分利用好社會審計等資源，盡量減少審計對企業(yè)資源的占用，使國家審計在保障國有資產權益的同時，也能對非國有股股東權益產生積極作用。
二、新一輪國企改革背景下國有企業(yè)審計的重點和難點
國有企業(yè)審計與其他審計相比，具有責任大、難度大的顯著特點。責任大，表現在國有企業(yè)是國民經濟的重要支柱，在我們黨執(zhí)政和我國社會主義國家政權的經濟基礎中起著支柱作用。以甘肅省為例，在2014年12月份甘肅省人民政府國有資產監(jiān)督管理委員會《省屬監(jiān)管企業(yè)財務快報》公布的數據顯示，截止2014年12月末，甘肅省國資委監(jiān)管的34戶省屬企業(yè)資產總額為5750.26億元，所有者權益2114.96億元，應交稅費總額17.94億元。某種程度上說，國有企業(yè)審計關系著國民經濟這一重要支柱、國家政權經濟基礎的穩(wěn)固性，審計的成效也應當經得起歷史和人民的檢驗。難度大，突出表現在3個方面: 一是國有企業(yè)是市場化運作的。市場瞬息萬變，國資監(jiān)管的體制機制、國有企業(yè)內部管理機制、國有企業(yè)的經營行為，都要按照市場化原則，不斷進行變化調整，企業(yè)改革創(chuàng)新的力度將越來越大，這對審計評價帶來很大挑戰(zhàn)。二是國有企業(yè)是專業(yè)化運營的。國有企業(yè)處于不同的行業(yè)和領域，企業(yè)聚焦核心主業(yè)、核心技術、核心競爭力，堅持專業(yè)化基礎上的相關多元經營，進行模式創(chuàng)新、業(yè)態(tài)轉型和產業(yè)升級，是發(fā)展的大方向，在這個過程中，審計工作如何發(fā)揮好建設性作用，面臨很大挑戰(zhàn)。三是國有企業(yè)要朝著國際化的方向發(fā)展。鼓勵國有企業(yè)充分利用國際國內兩個市場，參與全球資源配置，增強國際化經營能力，是做大做強國有企業(yè)的需要，也是提升國家競爭力的需要。但國有企業(yè)走出去面臨巨大風險，對境外風險揭示、控制的難度更大，審計如何發(fā)揮好“免疫系統(tǒng)”功能也面臨很大挑戰(zhàn)。
（一）國有企業(yè)審計需要抓住3個方面重點內容
根據三中全會《決定》對國有企業(yè)改革的總體部署，國務院及相關主管部門、各個地方將陸續(xù)出臺國有企業(yè)改革的具體舉措。改革的重點包括: 積極發(fā)展混合所有制經濟，推動國有企業(yè)完善現代企業(yè)制度，完善國有資產監(jiān)管體制，組建或改組國有資本投資運營公司，準確界定不同國有企業(yè)功能，優(yōu)化國有經濟布局結構等（黃淑和，2014)。2014年7月，國務院國資委宣布選擇部分央企開展“四項改革”試點（“四項改革”試點包括：改組國有投資公司試點，發(fā)展混合所有制經濟試點，在央企開展董事會行使高級管理人員選聘、業(yè)績考核和薪酬管理職權試點，在國資委管理主要負責人的中央企業(yè)開展派駐紀檢組試點）。對國有企業(yè)改革的決策部署、具體舉措，審計機關應及時跟進監(jiān)督。根據審計機關的職能，重點應對以下3個方面開展審計。
1.加強對國有資產管理體制改革和國有企業(yè)管理體制改革推進情況的審計，以國資監(jiān)管能力的提升、現代企業(yè)制度的完善帶動國有經濟“三個力”的增強。
深化國有資產管理體制改革，釋放市場活力，是提高國有經濟“三個力”的關鍵。而完善國有企業(yè)管理體制，建立健全權責明確、管理科學的現代企業(yè)制度，形成企業(yè)優(yōu)勝劣汰的市場化經營機制，則是提高國有經濟“三個力”的基礎。與此相關的改革部署，審計機關在審計中應予重點關注:
一是審計出資人職責落實情況。關注國有資產管理機構是否按照轉變政府職能要求，明確自身職能定位，完善國資監(jiān)管的法規(guī)、規(guī)章、制度; 是否理清與國有資本投資公司的關系和職責; 是否以產權關系為紐帶，依法通過公司章程，履行資產收益、選擇管理者和參與重大決策等職責，并側重對企業(yè)戰(zhàn)略管理、發(fā)展目標、布局結構、公司治理、考核分配、風險控制等方面的管理。通過審計，促進完善科學合理統(tǒng)一、適應市場化發(fā)展的國資監(jiān)管體系，保障國資監(jiān)管不缺位、不錯位、不越位。
二是審計國有資本投資運營公司運作情況。關注國有資本投資公司開展產業(yè)資本投資情況和國有資本運營公司開展股權運營情況; 關注國有資本投資運營公司在投資管理、公司治理、職業(yè)經理人管理、管控模式、考核分配等方面，是否對所出資企業(yè)進行了有效管控，國有資本投資運營是否達到預期目標。通過審計，使以資本為紐帶、以管資本為主加強國資監(jiān)管的部署得到更好的落實，促進提升產業(yè)競爭力，改善國有資本的分布結構和質量效益。
三是審計國有資本經營預算。重點關注國有資本經營預算與其他預算支出邊界是否清晰，國有資本預算的引導帶動作用是否得到有效發(fā)揮。通過審計，使國有資本更多地投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業(yè)、關鍵領域，以更好地服務國家戰(zhàn)略。
四是審計國有企業(yè)分類監(jiān)管推進情況。關注監(jiān)管主體是否根據國有企業(yè)功能定位、屬性特點和目標導向，在戰(zhàn)略目標管理、治理結構管理、財務管理、產權管理等方面，對國有企業(yè)分類實施不同模式的監(jiān)管目標、監(jiān)管方式，是否從考核導向、考核重點、考核認定、薪酬分配等方面，對不同的國有企業(yè)實施不同的經營業(yè)績考核; 關注監(jiān)管主體設定的管理指標或考核指標是否科學合理、通過審計，促進提高國有企業(yè)監(jiān)管的有效性、針對性，更好地釋放國有企業(yè)的活力。
五是關注企業(yè)治理結構的適應性。從實施分類監(jiān)管的視角出發(fā)，對競爭性企業(yè)、功能性企業(yè)、公共服務類企業(yè)等不同功能企業(yè)，是否有針對性地建立健全股東會、董事會、監(jiān)事會和經理層權責清晰、各負其責、協調運轉、有效制衡的公司治理結構，進行分析評價。通過審計，促進完善公司治理結構，促使企業(yè)管理層、經營層全面正確履行職責，共同管理和經營好企業(yè)。
2.加強對國有企業(yè)內部控制制度的監(jiān)督，以國有企業(yè)運營績效的提高帶動國有經濟“三個力”的增強
建立健全企業(yè)內部控制制度并得到有效執(zhí)行，可有效防止企業(yè)在經營過程中出現損失浪費、資金資產資源“跑冒滴漏”等風險，提高國有企業(yè)資產質量、運營績效和國資收益。這既是提高國有企業(yè)競爭力的一項基礎性工作，也可保障國有資本保值增值、提高國有資本收益。審計機關要圍繞核心競爭能力、持續(xù)發(fā)展能力、重大投資效益、重要重組事項和基礎管理等，關注企業(yè)內部控制制度的健全性、有效性。
一是加強對企業(yè)重大經營決策制度的監(jiān)督。企業(yè)重大經濟決策不合規(guī)，造成的損失往往觸目驚心。如，審計署在2013年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告中指出，審計署在對11戶央企的審計中，抽查發(fā)現29、的重大經濟決策事項存在違反“三重一大”決策程序的問題，造成損失或潛在損失134.68億元。審計中要抓住國有資產處置、國有產權交易、國有企業(yè)投資經營、大額資金使用等重點環(huán)節(jié)和國有企業(yè)下屬子公司等重點地帶，關注企業(yè)“三重一大”決策制度是否完善。特別是要加大對企業(yè)重大投資的審計，促進建立健全國有企業(yè)經營投資責任追究制度，防止企業(yè)投資中的重大損失和浪費，維護投資安全和國有資本安全。
二是加強對企業(yè)內部管理制度的監(jiān)督。風險控制、財務管理、資金資產管理、經營業(yè)務管理以及對下屬企業(yè)管控等方面的制度，是保障企業(yè)經營績效的基礎性制度。而挪用、套取資金，隱匿、轉移企業(yè)收入，資金資產在企業(yè)賬外運轉或無償提供他人使用，對外資產收購或處置中向特定關系人輸送利益，諸如此類的問題都是影響企業(yè)資金資產安全的因素，也是審計中經常發(fā)現的問題。審計機關應始終注意審查企業(yè)內部管理制度的健全性、執(zhí)行的有效性，防止舞弊行為。
三是加強對國有企業(yè)損益真實性的監(jiān)督。國有企業(yè)損益的真實性事關全體人民的福祉。三中全會《決定》提出，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。審計機關應立足于維護民生，加大企業(yè)利潤真實性的審查力度，揭示和糾正少計收入和投資收益、費用歸集隨意、存貨核算失實、虛列成本等重大差錯和舞弊行為，保障企業(yè)利潤的真實性，使該上繳的國有資本收益及時足額上繳。
3.加強對國有企業(yè)股權多元化改革推進情況的審計，以混合所有制經濟的規(guī)范發(fā)展帶動國有經濟活力、影響力的提升。
發(fā)展混合所有制經濟，是新一輪國有企業(yè)改革的“重頭戲”（黃淑和，2014）。發(fā)展混合所有制經濟要實現預期目標，關鍵在于加強產權保護，防止國有資產在改制改革中流失。這事關國家利益和全體國民的福祉。習近平總書記強調，要吸取過去國企改革的經驗和教訓，不能在一片改革聲浪中把國有資產變成牟取暴利的機會。這一講話精神，為進一步推進國企改革劃定了紅線（朱繼東，2014）。審計機關作為國家利益的捍衛(wèi)者，必須圍繞這一紅線，加強對發(fā)展混合所有制經濟的監(jiān)督。
一是審查發(fā)展混合所有制經濟的制度設計是否完備。對哪些領域企業(yè)可實行混合所有制、哪些領域的企業(yè)應采用國有獨資形式、哪些領域的企業(yè)應保持國有絕對控股、哪些領域的企業(yè)應保持國有相對控股，以及對發(fā)展混合所有制經濟所必須的勞動、人事、分配等制度如何進行配套，應有明確的制度規(guī)定。審計機關應及時跟進監(jiān)督，分析評價發(fā)展混合所有制的制度是否完善、是否存在重大漏洞，維護好國家利益和國有經濟安全運行。
二是審查發(fā)展混合所有制經濟的過程是否規(guī)范。公開、透明、規(guī)范，是發(fā)展混合所有制經濟的關鍵。審計機關要重點關注國有企業(yè)重組改制前的資產是否如實評估，資本交易是否在資本市場公開競價，產權流轉是否規(guī)范透明。通過審計，促進加強對發(fā)展混合所有制經濟的過程監(jiān)督，防止暗箱操作和國有資產流失。
三是審查混合所有制企業(yè)的產權保護是否嚴格。建立混合所有制企業(yè)有效制衡、平等保護的治理結構，進行無差別的、嚴格的產權保護，是防止國有資產流失的關鍵，也是不同產權主體之間交叉持股、融合發(fā)展的基礎性保障。審計機關要以產權關系為紐帶，審查國有企業(yè)產權關系是否明晰，不同產權是否進行了全面登記，產權流轉過程是否規(guī)范。通過審計，促進完善嚴格的產權保護制度，維護國有資產安全。
四是審查相關監(jiān)督主體對混合型企業(yè)的監(jiān)管是否到位。在混合型企業(yè)中，非國有股東追求的是利潤最大化，與國有股東在利益、目標及對代理人的激勵制度等方面并不完全一致，這時國有股東代理人就可能存在失職瀆職、與非國有股東及其代理人合謀從而損害國有股東利益的道德風險。審計機關一方面要通過審計或審計調查，促進國有股東代理人守法、守紀、守規(guī)、盡責；另一方面要促使國有股東加強對其代理人的日常監(jiān)管，防止國企內部人和引進的投資者合謀侵吞國有資產（朱繼東，2014）。
（二）國有企業(yè)審計需要解決3個方面的難點問題
面對以市場化、專業(yè)化、國際化為導向的新一輪國有企業(yè)改革，審計人員應重點突破以下3個方面的難題:
1.如何提高審計評價的說服力，是審計機關面臨市場化導向的國有企業(yè)改革時，需要突破的主要難點
改革有風險，市場化的國有企業(yè)改革也不能排除出現失誤甚至失敗的可能性。為鼓勵、保護國有企業(yè)改革創(chuàng)新的積極性，就需要建立相應的容錯機制。審計機關作為深化改革的“催化劑”，要深刻領會劉家義審計長關于《實現經濟健康發(fā)展需處理好八個關系》的重要論述，并用以指導國有企業(yè)審計工作。一方面，要堅守審計“底線”，嚴肅查處各類違法違規(guī)問題; 另一方面，對改革發(fā)展中出現的工作失誤，要認真研究分析，歷史、辯證、客觀、審慎地做出審計處理。特別是在企業(yè)領導人員經濟責任審計中，對改革事項的執(zhí)行結果未達到預期目標，或者尚未體現出效益和效果的，審計人員在作出審計評價時，需要綜合考慮多方面的因素，對具體改革事項進行具體分析，以使審計評價更加客觀、更具有說服力。
重點應綜合分析判斷6個方面的因素: 一是分析具體的改革事項是否符合國有企業(yè)改革的方向和具體部署；二是分析具體的改革事項是否與企業(yè)的戰(zhàn)略定位相符；三是分析具體的改革事項是否經過集體決策，作出決策之前是否做好充分、科學的論證，履行必要的審批程序，并在實施過程中規(guī)范各項行為；四是分析具體的改革事項是否依照法律法規(guī)規(guī)章、國家和地方的有關規(guī)定決策實施；五是分析實施具體改革事項的相關人員是否勤勉盡責，是否打著改革的旗號、以改革名義謀取私利；六是要以歷史發(fā)展的眼光，充分考慮企業(yè)的發(fā)展基礎、歷史負擔等因素，辯證地看待前任基礎與現任業(yè)績、現實狀況與長遠發(fā)展，不簡單地以指標絕對值來衡量改革成效。
2.如何提高風險揭示能力，是審計機關面臨國際化導向的國有企業(yè)改革時，需要突破的主要難點
三中全會《決定》提出，要構建開放型經濟新體制，以開放促改革。同時，我國還在大力推進中美、中歐、中日韓等雙邊、多邊投資協定談判。因此，我國“引進來”與“走出去”的力度都將逐步加大。但在這個雙向投資的過程中，風險不容忽視。審計機關作為經濟社會運行的“安全員”，應及早感知風險，提前發(fā)出預警，促進加強風險防范。
一方面，及時揭示對外投資風險，維護對外投資安全。近年來，我國對外投資急劇增長，并仍保持較快增長勢頭。審計機關應密切關注企業(yè)跨國經營的風險，包括政治風險、法律風險、經營風險等一系列風險，促進加強風險控制管理，為國有企業(yè)參與國際競爭保駕護航。一是關注相關主管部門是否建立跨部門協調機制和“走出去”風險預警、防范體系，加強對“走出去”企業(yè)的指導和服務；二是關注企業(yè)對外投資的科學決策情況、企業(yè)風險預警和風險控制情況、內部控制制度的建立及執(zhí)行情況、對外投資目標實現情況；三是關注投資目的地國家有關政策、法律對我國投資的運營限制等情況；四是關注相關國家在貿易談判中對我國做出承諾的兌現情況，及其對我國投資安全的影響。條件成熟時，可積極探索運用大數據，對我國對外投資的規(guī)模、目的地國別、投資結構、產業(yè)鏈和價值鏈分布、投資盈虧、投資失敗的主要原因等進行宏觀分析，查找對外投資主要的風險點，揭示影響對外投資安全的突出問題。
另一方面，密切關注外資對我國企業(yè)的控股情況，維護國內經濟安全。我國國有企業(yè)在開放式、市場化重組中引進的戰(zhàn)略投資者包括了外資企業(yè)。這些外資企業(yè)為國有企業(yè)注入活力的同時，也可能對我國經濟安全帶來影響。對此，審計機關應密切關注外資投資布局，關注國家有關主管部門是否建立跨部門協調機制和有效的風險監(jiān)測、評估、預警和處置體系，關注有關部門在執(zhí)行外資并購境內企業(yè)安全審查、反壟斷審查制度方面存在的問題和重大漏洞。條件成熟時，可積極探索運用大數據，對外資在我國的投資規(guī)模、投資結構、投資布局、產業(yè)鏈和價值鏈的分布、對具體領域和行業(yè)的控制力等進行分析，分析外資對我國經濟穩(wěn)定運行、資本市場安全運行、社會基本生活秩序、涉及國家安全關鍵技術研發(fā)能力等帶來的影響，促進建立經濟社會安全運行的警戒線。
3.如何提出建設性的審計建議，是審計機關面臨專業(yè)化導向的國有企業(yè)改革時，需要突破的主要難點
堅持專業(yè)化發(fā)展，培育優(yōu)勢產業(yè)、核心主業(yè)、核心技術、核心競爭力，不斷向產業(yè)鏈和價值鏈高端攀升，是提高國有經濟“三個力”的重要支撐，也是新一輪國有企業(yè)發(fā)展的方向。審計機關在這一過程中，如何聚焦企業(yè)戰(zhàn)略制定、技術研發(fā)、品牌發(fā)展、標準掌握、人才培養(yǎng)等關鍵環(huán)節(jié)，提出符合企業(yè)特點和行業(yè)發(fā)展規(guī)律、能夠為企業(yè)誠心接受、實實在在幫助企業(yè)形成專業(yè)優(yōu)勢和持續(xù)競爭優(yōu)勢的審計建議，對審計人員現有的知識結構、能力素質構成很大挑戰(zhàn)。這是審計機關在更高層面發(fā)揮建設性作用無法繞過的環(huán)節(jié)。為此，審計機關應堅持內外兩手準備。
一方面，要練好內功，挖掘審計人力資源內部潛力。從審計人員招錄、培訓、管理等環(huán)節(jié)入手，吸納、培養(yǎng)符合國有企業(yè)審計專業(yè)分工需求的審計人員。特別是要適應國有企業(yè)的專業(yè)化發(fā)展，以開展分類審計監(jiān)督為抓手，在審計人員內部進行專業(yè)的細化分工，體現專業(yè)知識結構的差異化發(fā)展，做到術業(yè)有專攻，從而對不同領域、不同行業(yè)的企業(yè)審計，都有相應的專業(yè)領軍人才發(fā)揮引領和帶動作用，并出色完成審計任務。另一方面，要借用外腦，做好外部人力資源開發(fā)利用。通過建立外部專家?guī)臁⒄徺I服務等方式，在開展國有企業(yè)審計時，有針對性利用外部專業(yè)人員力量，從而對國有企業(yè)的專業(yè)化發(fā)展能夠提供更具有建設性的建議。
三、國家審計推動甘肅省省屬國有企業(yè)新一輪改革發(fā)展
改革開放以來,我國經濟進入了快速發(fā)展階段,三十多年來我國GDP顯著提高,人民生活水平得到改善。在我國經濟發(fā)展的過程中,省屬國有企業(yè)的發(fā)展起到了推波助瀾的作用。然而在發(fā)展過程中我國省屬國有企業(yè)也凸顯出了一些問題,比如經濟增長方式粗放,環(huán)境污染嚴重,競爭機制不健全等問題嚴重地阻礙著經濟效益的提升。甘肅省的省屬企業(yè)在甘肅經濟發(fā)展過程中功不可沒,但是也依然存在以上問題。
從2011—2013年甘肅省審計廳對17家省屬國有企業(yè)和國有控股企業(yè)的審計可以看出:當前國有企業(yè)中會計信息失真、企業(yè)在項目建設、經營管理中存在一些違紀違規(guī)及管理不規(guī)范等問題非常嚴重。甘肅省審計廳在上報省委、省政府的綜合報告中指出，省屬國有企業(yè)法人治理結構不完善、國有企業(yè)經營管理機制僵化、項目投資前期可行性研究不到位、財經法紀意識不強是導致省屬國有企業(yè)存在問題、為改革帶來隱患的主要方面。鑒于此，綜合報告給出的審計建議也大多圍繞以下幾個方面，這正好與三中全會《決定》的部署不謀而合。甘肅省審計廳近幾年來關于省屬國有企業(yè)審計情況的綜合報告受到了省委、省政府的重視，得到省長批示。
一是繼續(xù)深化企業(yè)改革。進一步加大企業(yè)的改革力度，抓住產權制度改革這個核心，積極引入省外境外戰(zhàn)略投資者，通過規(guī)范上市、中外合資、兼并收購、法人持股、職工參股等多種途徑，加快產權制度改革。進一步完善法人治理結構，建立集體決策和可追溯個人責任的董事會議事制度，實行重大決策責任制和風險內控制度，防止企業(yè)投資等重大決策個人和少數人說了算，確保國有資產安全。
二是嚴格出資人監(jiān)管職責。建議省政府國資委切實落實項目監(jiān)督管理責任，重點做好對項目建設相關法律法規(guī)執(zhí)行情況、項目建設內容完成情況、項目招投標、工程實施進度、資金到位及使用等情況的監(jiān)督檢查。嚴格落實主體責任，按照批復的建設規(guī)模和內容加快組織實施，項目竣工后必須按規(guī)定做好驗收工作。同時，會同相關企業(yè)做好項目投資風險防范工作，建立風險防范機制和相關責任追究制度，從根本上扭轉項目成本管理粗放，盈利水平低下的狀況，使成本費用有所降低、產值利潤率有所提高，促進企業(yè)持續(xù)、健康、平穩(wěn)發(fā)展，確保國有資產投資效益。
三是加快企業(yè)轉型發(fā)展。甘肅經濟社會發(fā)展正處在黃金發(fā)展期、難得機遇期和奮力跨越期，進入厚積薄發(fā)、加快發(fā)展的新階段。省屬企業(yè)要明確“十二五”發(fā)展目標，進一步加大項目建設力度，加大對研發(fā)資金的投入，增強企業(yè)自主創(chuàng)新能力；充分利用我省豐富的電力、土地、人力資源，吸引國內外先進技術，搶占先機，爭取主動，促進我省企業(yè)的結構調整和產業(yè)升級。同時，應以低成本、高質量、高品種為方向，堅持抓管理、抓資源、抓技術，走可持續(xù)發(fā)展的道路，力爭做大做強企業(yè)。
全面深化改革不是某個領域某個方面的單項改革，國家審計作為專司監(jiān)督的子系統(tǒng)，也不是某個領域某個方面的單項監(jiān)督，而是致力于從國家治理體系全局的角度推動和完善國家治理。在國家治理體系中，國家審計能夠跳出條條框框限制，克服部門利益掣肘。因此，應當借助自身優(yōu)勢，看清各種利益固化的癥結所在，找準突破的方向和著力點，拿出創(chuàng)造性的審計整改舉措，以積極主動精神推動全面深化改革。（ 信息來源：《甘肅審計》）
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