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國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見
國發(fā)〔2013〕41號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：
　　化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的工作重點(diǎn)。為積極有效地化解鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾，同時(shí)指導(dǎo)其他產(chǎn)能過剩行業(yè)化解工作，特制定本意見。
　　一、充分認(rèn)識(shí)化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的重要性和緊迫性
　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，供給適度大于需求是市場競爭機(jī)制發(fā)揮作用的前提，有利于調(diào)節(jié)供需，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步與管理創(chuàng)新。但產(chǎn)品生產(chǎn)能力嚴(yán)重超過有效需求時(shí)，將會(huì)造成社會(huì)資源巨大浪費(fèi)，降低資源配置效率，阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。
　　受國際金融危機(jī)的深層次影響，國際市場持續(xù)低迷，國內(nèi)需求增速趨緩，我國部分產(chǎn)業(yè)供過于求矛盾日益凸顯，傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)能普遍過剩，特別是鋼鐵、水泥、電解鋁等高消耗、高排放行業(yè)尤為突出。2012年底，我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產(chǎn)能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明顯低于國際通常水平。鋼鐵、電解鋁、船舶等行業(yè)利潤大幅下滑，企業(yè)普遍經(jīng)營困難。值得關(guān)注的是，這些產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)仍有一批在建、擬建項(xiàng)目，產(chǎn)能過剩呈加劇之勢。如不及時(shí)采取措施加以化解，勢必會(huì)加劇市場惡性競爭，造成行業(yè)虧損面擴(kuò)大、企業(yè)職工失業(yè)、銀行不良資產(chǎn)增加、能源資源瓶頸加劇、生態(tài)環(huán)境惡化等問題，直接危及產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，甚至影響到民生改善和社會(huì)穩(wěn)定大局。
　　當(dāng)前，我國出現(xiàn)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩主要受發(fā)展階段、發(fā)展理念和體制機(jī)制等多種因素的影響。在加快推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段，市場需求快速增長，一些企業(yè)對市場預(yù)期過于樂觀，盲目投資，加劇了產(chǎn)能擴(kuò)張；部分行業(yè)發(fā)展方式粗放，創(chuàng)新能力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)集中度低，沒有形成由優(yōu)強(qiáng)企業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，導(dǎo)致行業(yè)無序競爭、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重；一些地方過于追求發(fā)展速度，過分倚重投資拉動(dòng)，通過廉價(jià)供地、稅收減免、低價(jià)配置資源等方式招商引資，助推了重復(fù)投資和產(chǎn)能擴(kuò)張；與此同時(shí)，資源要素市場化改革滯后，政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保等引導(dǎo)和約束不強(qiáng)，投資體制和管理方式不完善，監(jiān)督檢查和責(zé)任追究不到位，導(dǎo)致生產(chǎn)要素價(jià)格扭曲，公平競爭的市場環(huán)境不健全，市場機(jī)制作用未能有效發(fā)揮，落后產(chǎn)能退出渠道不暢，產(chǎn)能過剩矛盾不斷加劇。
　　產(chǎn)能嚴(yán)重過剩越來越成為我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出矛盾和諸多問題的根源。企業(yè)經(jīng)營困難、財(cái)政收入下降、金融風(fēng)險(xiǎn)積累等，都與產(chǎn)能嚴(yán)重過剩密切相聯(lián)。化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾必然帶來陣痛，有的行業(yè)甚至?xí)顒?dòng)骨，但從全局和長遠(yuǎn)來看，遏制矛盾進(jìn)一步加劇，引導(dǎo)好投資方向，對加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展意義重大。因此，要堅(jiān)決控制增量、優(yōu)化存量，深化體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，加快建立和完善以市場為主導(dǎo)的化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾長效機(jī)制。這是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，任務(wù)十分艱巨，要精心謀劃、總體部署、統(tǒng)籌安排，積極穩(wěn)妥加以推進(jìn)。
　　二、總體要求、基本原則和主要目標(biāo)
　　（一）總體要求。
　　全面貫徹落實(shí)黨的十八大精神，以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線，把化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)，按照尊重規(guī)律、分業(yè)施策、多管齊下、標(biāo)本兼治的總原則，立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，著力加強(qiáng)宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管，堅(jiān)決遏制產(chǎn)能盲目擴(kuò)張；著力發(fā)揮市場機(jī)制作用，完善配套政策，“消化一批、轉(zhuǎn)移一批、整合一批、淘汰一批”過剩產(chǎn)能；著力創(chuàng)新體制機(jī)制，加快政府職能轉(zhuǎn)變，建立化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾長效機(jī)制，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
　　（二）基本原則。
　　——堅(jiān)持尊重市場規(guī)律與改善宏觀調(diào)控相結(jié)合。發(fā)揮企業(yè)市場主體作用，強(qiáng)化企業(yè)責(zé)任意識(shí)；加強(qiáng)市場供需趨勢研判和信息引導(dǎo)，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)以及必要的宏觀調(diào)控手段，加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，形成化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的合力。
　　——堅(jiān)持開拓市場需求與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)相結(jié)合。保持投資合理增長，培育新的消費(fèi)增長點(diǎn)，擴(kuò)大國內(nèi)市場規(guī)模，鞏固拓展國際市場，消化國內(nèi)過剩產(chǎn)能。強(qiáng)化需求升級(jí)導(dǎo)向，培育高端產(chǎn)品市場，促進(jìn)產(chǎn)能結(jié)構(gòu)優(yōu)化，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
　　——堅(jiān)持嚴(yán)格控制增量與調(diào)整優(yōu)化存量相結(jié)合。嚴(yán)格要素供給和投資管理，遏制盲目擴(kuò)張和重復(fù)建設(shè)；推進(jìn)企業(yè)兼并重組，整合壓縮過剩產(chǎn)能；實(shí)施境外投資和產(chǎn)業(yè)重組，轉(zhuǎn)移國內(nèi)過剩產(chǎn)能；強(qiáng)化資源能源和環(huán)境硬約束，加快淘汰落后產(chǎn)能；統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。
　　——堅(jiān)持完善政策措施與深化改革創(chuàng)新相結(jié)合。完善和細(xì)化化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的配套政策措施，建立中央和地方聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)調(diào)服務(wù)，發(fā)揮部門合力，落實(shí)地方責(zé)任；深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革和體制機(jī)制創(chuàng)新，形成有利于發(fā)揮市場競爭機(jī)制作用、有效化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的體制機(jī)制環(huán)境。
　　（三）主要目標(biāo)。
　　通過5年努力，化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾工作取得重要進(jìn)展：
　　——產(chǎn)能規(guī)模基本合理。鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業(yè)產(chǎn)能總量與環(huán)境承載力、市場需求、資源保障相適應(yīng)，空間布局與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，產(chǎn)能利用率達(dá)到合理水平。
　　——發(fā)展質(zhì)量明顯改善。兼并重組取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，產(chǎn)能結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化；清潔生產(chǎn)和污染治理水平顯著提高，資源綜合利用水平明顯提升；經(jīng)濟(jì)效益實(shí)現(xiàn)好轉(zhuǎn)，盈利水平回歸合理，行業(yè)平均負(fù)債率保持在風(fēng)險(xiǎn)可控范圍內(nèi)，核心競爭力明顯增強(qiáng)。
　　——長效機(jī)制初步建立。公平競爭的市場環(huán)境得到完善，企業(yè)市場主體作用充分發(fā)揮。過剩行業(yè)產(chǎn)能預(yù)警體系和監(jiān)督機(jī)制基本建立，資源要素價(jià)格、財(cái)稅體制、責(zé)任追究制度等重點(diǎn)領(lǐng)域改革取得重要進(jìn)展。
　　三、主要任務(wù)
　　（一）堅(jiān)決遏制產(chǎn)能盲目擴(kuò)張。
　　嚴(yán)禁建設(shè)新增產(chǎn)能項(xiàng)目。嚴(yán)格執(zhí)行國家投資管理規(guī)定和產(chǎn)業(yè)政策，加強(qiáng)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)項(xiàng)目管理，各地方、各部門不得以任何名義、任何方式核準(zhǔn)、備案產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)新增產(chǎn)能項(xiàng)目，各相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)不得辦理土地（海域）供應(yīng)、能評(píng)、環(huán)評(píng)審批和新增授信支持等相關(guān)業(yè)務(wù)。
　　分類妥善處理在建違規(guī)項(xiàng)目。對未按土地、環(huán)保和投資管理等法律法規(guī)履行相關(guān)手續(xù)或手續(xù)不符合規(guī)定的違規(guī)項(xiàng)目，地方政府要按照要求進(jìn)行全面清理。凡是未開工的違規(guī)項(xiàng)目，一律不得開工建設(shè)；凡是不符合產(chǎn)業(yè)政策、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保要求的違規(guī)項(xiàng)目一律停建；對確有必要建設(shè)的項(xiàng)目，在符合布局規(guī)劃和環(huán)境承載力要求，以及等量或減量置換原則等基礎(chǔ)上，由地方政府提出申請報(bào)告，報(bào)發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部并抄報(bào)國土資源部、環(huán)境保護(hù)部等相關(guān)職能部門，發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部商國土資源部、環(huán)境保護(hù)部等職能部門，在委托咨詢機(jī)構(gòu)評(píng)估的基礎(chǔ)上出具認(rèn)定意見，各相關(guān)部門依法依規(guī)補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)。對未予認(rèn)定的在建違規(guī)項(xiàng)目一律不得續(xù)建，由地方政府自行妥善處理；對隱瞞不報(bào)在建違規(guī)項(xiàng)目，一經(jīng)查實(shí)，立即停建，金融機(jī)構(gòu)停止發(fā)放貸款，國土、環(huán)保部門依據(jù)土地管理法、環(huán)境保護(hù)法等法律法規(guī)予以處理，對涉及失職瀆職和權(quán)錢交易等問題的予以嚴(yán)肅查處，對監(jiān)管不力的要嚴(yán)肅追究相關(guān)人員的責(zé)任。同時(shí)，按照誰違規(guī)誰負(fù)責(zé)的原則，做好債務(wù)、人員安置等善后工作。所有在建違規(guī)項(xiàng)目的處理結(jié)果均應(yīng)向社會(huì)公開。
　　（二）清理整頓建成違規(guī)產(chǎn)能。
　　全面清理整頓。各省級(jí)人民政府依據(jù)行政許可法、土地管理法、環(huán)境保護(hù)法等法律法規(guī)，以及能源消耗總量控制指標(biāo)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄、行業(yè)規(guī)范和準(zhǔn)入條件、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等要求，對產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)建成違規(guī)項(xiàng)目進(jìn)行全面清理，提出整頓方案并向社會(huì)公示后，報(bào)發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部等部門備案；對不符合備案要求的，各有關(guān)部門要及時(shí)反饋意見。
　　加強(qiáng)規(guī)范管理。各級(jí)政府要加強(qiáng)對建成違規(guī)產(chǎn)能的規(guī)范管理，工業(yè)主管部門加強(qiáng)行業(yè)規(guī)范和準(zhǔn)入管理，國土、環(huán)保部門嚴(yán)格監(jiān)督檢查，質(zhì)檢部門進(jìn)行質(zhì)量保障能力綜合評(píng)價(jià)，依法頒發(fā)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證。對工藝裝備落后、產(chǎn)品質(zhì)量不合格、能耗及排放不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目，列入淘汰落后年度任務(wù)加快淘汰。
　　（三）淘汰和退出落后產(chǎn)能。
　　堅(jiān)決淘汰落后產(chǎn)能。分解落實(shí)年度目標(biāo)，在提前一年完成“十二五”鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃等重點(diǎn)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)基礎(chǔ)上，通過提高財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)等量或減量置換方案等措施，鼓勵(lì)地方提高淘汰落后產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)，2015年底前再淘汰煉鐵1500萬噸、煉鋼1500萬噸、水泥（熟料及粉磨能力）1億噸、平板玻璃2000萬重量箱。“十三五”期間，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際和環(huán)境承載力，通過提高能源消耗、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行特別排放限值要求，加大執(zhí)法處罰力度，加快淘汰一批落后產(chǎn)能。中央企業(yè)在淘汰和退出落后產(chǎn)能方面要發(fā)揮示范帶頭作用。
　　引導(dǎo)產(chǎn)能有序退出。完善激勵(lì)和約束政策，研究建立過剩產(chǎn)能退出的法律制度，引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)退出過剩行業(yè)。分行業(yè)制修訂并嚴(yán)格執(zhí)行強(qiáng)制性能耗限額標(biāo)準(zhǔn)，對超過能耗限額標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保不達(dá)標(biāo)的企業(yè)，實(shí)施差別電價(jià)<